RAPBN 2022: Proses Penyusunan, Postur, dan Risiko Fiskal

RAPBN dan kebijakan fiskal 2022 disusun dengan tema pemulihan ekonomi dan reformasi struktural. Tema tersebut diambil dengan melihat kondisi terkini dan sekaligus memberikan arah kebijakan pemerintah satu tahun ke depan.

SEKRETARIAT PRESIDEN/AGUS SUPARTO

Presiden Joko Widodo menyampaikan pidato kenegaraan dan pengantar RAPBN 2022, Senin (16/8/2021).

Kebijakan fiskal dan RAPBN 2022 disusun dengan tema pemulihan ekonomi dan reformasi struktural. Tema tersebut diambil dengan melihat kondisi terkini dan sekaligus memberikan arah kebijakan pemerintah satu tahun ke depan.

Tema pemulihan ekonomi dan reformasi struktural tidak terlepas dari kondisi Indonesia yang masih diliputi ketidakpastian akibat pandemi Covid-19. Pemerintah berkomitmen mengakselerasi pemulihan ekonomi-sosial yang saat ini sedang berlangsung sebagai penguatan fondasi dalam pelaksanaan reformasi struktural. Reformasi struktural merupakan hal fundamental untuk memulihkan dan mengakselerasi pertumbuhan ekonomi pascapandemi.

Melalui proses teknokratis dan politis, APBN disusun oleh pemerintah kemudian dibahas bersama dengan DPR. Sejak tahun 2008, pemerintah juga menyusun peta risiko fiskal untuk mengantisipasi kejadian dalam jangka pendek, menengah, dan panjang yang akan memengaruhi kinerja APBN.

Alur penyusunan APBN

Sebelum mendalami tema kebijakan fiskal dan struktur RAPBN tahun 2022 penting mengetahui alur penyusunan APBN.

Dasar hukum APBN diatur dalam bab VIII Undang-Undang Dasar 1945 Amendemen IV Pasal 23 ayat 1, 2, dan 3. Pasal 23 itu berbunyi:

1. APBN sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
2. Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah.
3. Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan APBN yang diusulkan oleh Presiden, pemerintah menjalankan APBN tahun yang lalu.

Penyusunan APBN tiap tahunnya dilakukan bersamaan dengan Rancangan Kinerja Pemerintah (RKP) Tahunan. Proses penyusunan APBN terdiri dari proses teknokratis dan proses politik. Proses teknokratis berlangsung antara bulan Desember sampai Agustus atau sebelum presiden menyampaikan nota keuangan dan RAPBN. Dalam proses teknokratis, penyusunan APBN dilakukan internal pemerintah mulai dari penyerahan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA), penyampaian pagu anggaran indikatif, pembahasan pendahuluan, hingga penetapan pagu anggaran kementerian/lembaga. Proses teknokratis meliputi analisa data dan kondisi ekonomi, prioritas pembangunan, serta desain penerimaan, belanja, dan pembiayaan.

Setelah proses teknokratis selesai, penyusunan APBN masuk proses politis antara pemerintah dengan DPR. Proses politis ini berlangsung setelah presiden menyampaikan nota keuangan dan RAPBN sampai penetapan UU APBN. Pemerintah akan menyiapkan bahan pembahasan hasil proses teknokratis untuk didiskusikan bersama DPR. Diskusi dilakukan antara komisi-komisi DPR dengan kementerian/lembaga terkait. Selama proses teknokratis, dimungkinkan adanya perubahan pagu dan postur anggaran yang diajukan pemerintah. Adapun hasil diskusi berupa dokumen APBN ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR.

RAPBN 2022

Penyusunan RAPBN 2022 berangkat dari kondisi perekonomian terkini dan proyeksi masa depan. Para ekonom mengemukakan, perekonomian tahun 2022 akan dipengaruhi oleh beberapa faktor, antara lain, keberhasilan penanganan Covid-19, pulihnya konsumsi masyarakat, implementasi reformasi struktural, dan prospek pertumbuhan ekonomi global. Kebijakan penanganan Covid-19 yang komprehensif mulai dari Pemberlakukan Pembatasan Kegiatan Masyarakat (PPKM) disertai akselerasi program vaksinasi dan disiplin protokol kesehatan akan mempercepat pemulihan ekonomi nasional.

Berbagai faktor tersebut dituangkan pemerintah ke dalam indikator-indikator ekonomi yang ditetapkan sebagai asumsi dasar ekonomi makro. Asumsi dasar ekonomi makro itu terdiri dari proyeksi pertumbuhan ekonomi, inflasi, nilai tukar rupiah terhadap dollar AS, tingkat suku bunga surat utang negara 10 tahun, harga minyak dunia (dollar AS per barel), produksi minyak dan produksi gas dalam negeri. Nantinya, asumsi dasar ekonomi makro tersebut akan memengaruhi postur APBN dalam satu tahun anggaran. Berikut asumsi dasar ekonomi makro untuk RAPBN 2022.

Pemerintah memperkirakan momentum pemulihan ekonomi berlanjut pada 2022 karena didukung berbagai langkah pengendalian pandemi Covid-19 dan penguatan reformasi struktural. Meski demikian, penyebaran varian baru Covid-19 tetap menjadi risiko yang harus terus diantisipasi. Sejalan dengan pemulihan ekonomi yang berlanjut, laju inflasi 2022 juga diperkirakan meningkat karena terjadi peningkatan permintaan masyarakat. Di sisi lain, meski nilai tukar rupiah terhadap dollar AS diperkirakan stabil, terdapat potensi tekanan pasar keuangan global akibat upaya normalisasi kebijakan Pemerintah AS karena ekonomi AS akan lebih cepat dari perkiraan.

Asumsi dasar ekonomi makro selanjutnya menjadi pijakan untuk menyusun postur APBN 2022. Postur APBN secara umum terdiri dari besaran pendapatan negara, belanja negara, defisit anggaran, dan pembiayaan anggaran.

Dalam implementasinya, RAPBN 2022 disusun dengan mengacu tema besar pemulihan ekonomi dan reformasi struktural. Berdasarkan tema tersebut, pokok-pokok kebijakan fiskal terdiri dari (1) pemantapan pemulihan ekonomi dengan memprioritaskan penanganan sektor kesehatan; (2) program perlindungan sosial dengan memperkuat fondasi kesejahteraan sosial, mengentaskan kemiskinan dan kerentanan, serta memperkuat daya ungkit UMKM dan dunia usaha; (3) dukungan untuk peningkatan daya saing dan produktivitas melalui implementasi UU Cipta Kerja dan reformasi fiskal; (4) konsolidasi fiskal yang adil dan berkelanjutan dengan optimalisasi pendapatan, penguatan spending better di tingkat pusat maupun daerah.

Pendapatan negara

Pemerintah memperkirakan, pendapatan negara naik sejalan dengan pemulihan ekonomi dan kebijakan optimalisasi. Pemulihan ekonomi berupaya dipercepat melalui pemberian insentif perpajakan yang terukur dan terarah serta meningkatkan optimalisasi penerimaan negara di bidang perpajakan dan penerimaan negara bukan pajak (PNBP).

Penerimaan perpajakan tahun 2022 diproyeksikan tumbuh 9,5 persen dibandingkan tahun 2021. Pertumbuhan penerimaan perpajakan terdiri dari peningkatan penerimaan pajak dari Rp1.142,5 triliun pada 2021 menjadi Rp1.262,9 triliun pada 2022 (tumbuh 10,5 persen), dan peningkatan penerimaan kepabeanan dan cukai dari Rp233,4 triliun pada 2021 menjadi Rp244 triliun pada 2022 (tumbuh 4,6 persen). Sebaliknya, PNBP diperkirakan turun 6,7 persen.

Strategi yang akan ditempuh pemerintah untuk meningkatkan penerimaan perpajakan, yaitu memberikan insentif fiskal untuk kegiatan ekonomi strategis yang mempunyai dampak berganda cukup kuat, menambah basis perpajakan melalui perluasan objek perpajakan dan ekstensifikasi berbasis kewilayahan, memperkuat sistem perpajakan yang lebih sehat, adil, dan disesuaikan dengan perkembangan struktur perekonomian dan karakter sektor usaha, dan terakhir melakukan inovasi penggalian potensi perpajakan dengan menjaga iklim investasi dan keberlanjutan dunia usaha.

Sementara itu, kebijakan bidang PNBP ditempuh melalui optimalisasi pengelolaan SDA dan penerimaan dividen BUMN, perbaikan tata kelola termasuk integrasi data, penyempurnaan kebijakan dan pengembangan layanan berbasis digital, serta dukungan pemulihan ekonomi dengan memberikan fasilitas relaksasi pembayaran layanan K/L dan penggunaan tarif nol persen untuk sektor terdampak pandemi.

Belanja negara

Pemerintah memperkirakan belanja negara tahun 2022 hanya meningkat 0,4 persen. belanja pemerintah pusat naik dari Rp1.927 triliun pada 2021 menjadi Rp1.938,3 triliun pada 2022 (tumbuh 0,6 persen), sementara transfer ke daerah dan dana desa (TKDD) naik tipis dari Rp770,3 triliun pada 2021 menjadi Rp770,4 triliun pada 2022 (tumbuh 0,02 persen).

Kebijakan belanja negara tahun 2022 diarahkan untuk mendukung penanganan pandemi Covid-19 dan perlindungan masyarakat rentan, melanjutkan reformasi penganggaran untuk meningkatkan kualitas belanja, melakukan reformasi struktural untuk menghindari opportunity loss, memperbaiki kebijakan kualitas belanja daerah, serta menyelesaikan pembangunan infrastruktur strategis.

Belanja pemerintah pusat dan TKDD tahun 2022 dititikberatkan pada anggaran kesehatan dan perlindungan sosial. Alokasi anggaran kesehatan sebesar Rp255,3 triliun bersumber dari belanja K/L (41,7 persen), belanja non K/L (31,8 persen), dan TKDD (26,5 persen). Anggaran kesehatan, antara lain, digunakan untuk peserta Penerima Bantuan Iuran-Jaminan Kesehatan Nasional (PBI-JKN), penugasan tenaga kesehatan ke daerah tertinggal, peninggalan sarana prasarana dan alat kesehatan, pembangunan puskesmas, penanganan stunting, serta penyediaan bantuan operasional kesehatan.

Sementara itu, alokasi anggaran perlindungan sosial mencapai Rp427,5 triliun pada 2022, dan berpotensi kembali meningkat seiring dengan penanganan dampak pandemi Covid-19. Anggaran perlindungan sosial tahun 2022 digunakan untuk melaksanakan program reguler, seperti Program Keluarga Harapan (PKH), Kartu Sembako, dan Kartu Prakerja. Selain itu, anggaran perlindungan sosial juga untuk bantuan langsung tunai desa, bantuan sembako tunai, kartu sembako PPKM, dan bantuan kuota internet.

Selain kesehatan dan perlindungan sosial, belanja negara juga diarahkan untuk beberapa hal krusial lainnya, seperti pendidikan Rp541,7 triliun, pembangunan infrastruktur Rp384,8 triliun, teknologi informasi dan komunikasi Rp27,4 triliun, dan ketahanan pangan Rp76,9 triliun. Berbagai fokus belanja negara tersebut akan dilaksanakan oleh kementerian/lembaga dan pemerintah daerah.

Dalam tiga tahun terakhir sejak 2020, pemerintah secara khusus mengalokasikan anggaran penanganan Covid-19 dan pemulihan ekonomi nasional (PC-PEN). Anggaran PC-PEN tahun 2020 dialokasikan Rp321,2 triliun, antara lain, untuk kesehatan Rp115,9 triliun dan perlindungan sosial Rp153,7 triliun. Alokasi PC-PEN 2022 jauh lebih rendah dibandingkan tahun 2020 sebesar Rp579,78 triliun dan tahun 2021 sebesar Rp699,43 triliun. Meski demikian, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati menyatakan, alokasi PC-PEN 2022 bersifat fleksibel dan dapat bertambah jika sewaktu-waktu diperlukan.

Pembiayaan anggaran

Pembiayaan anggaran merupakan total biaya yang dibutuhkan untuk menutup defisit APBN. RAPBN 2022 mematok defisit sebesar Rp868 triliun atau 4,85 persen produk domestik bruto (PDB). Dalam tiga tahun terakhir, pemerintah merelaksasi defisit APBN menjadi di atas 3 persen PDB untuk mengantisipasi ketidakpastian akibat Covid-19. Defisit APBN tahun 2020 sebesar Rp947,7 triliun (6,14 persen PDB), sementara tahun 2021 Rp961,5 triliun (5,82 persen PDB). Defisit diupayakan terus mengecil agar bisa kembali di bawah 3 persen PDB pada 2023 sesuai amanat Undang-Undang No. 2 Tahun 2020.

Kebijakan pembiayaan anggaran diarahkan pada empat aspek, yakni (1) mengembangkan pembiayaan inovatif melalui penguatan peran BUMN, BLU, SWF, SMV, serta mendorong skema KPBU yang lebih masif, (2) memperkuat asesmen atas usulan program restrukturisasi BUMN, (3) pembiayaan investasi untuk mengakselerasi penguatan kualitas daya saing SDM serta akses pembiayaan bagi masyarakat berpenghasilan rendah, serta (4) mendorong kewajiban penjaminan yang diarahkan untuk meningkatkan kelayakan proyek infrastruktur atau program penugasan pemerintah dalam rangka pemberdayaan peran swasta dan badan usaha.

Risiko fiskal

Risiko fiskal atau risiko keuangan negara adalah faktor dan atau kejadian dalam jangka pendek, menengah, dan panjang yang akan memengaruhi kinerja APBN. Risiko itu bisa muncul dari berbagai faktor baik internal maupun eksternal. Faktor internal meliputi implementasi kebijakan APBN, sementara faktor eksternal berada di luar kendali pemerintah. Risiko fiskal mulai menjadi bagian dari Nota Keuangan sejak tahun 2008 hingga saat ini.

Pada 2022, risiko fiskal diklasifikasikan sesuai dengan taksonomi risiko fiskal yang umum dipraktikan di berbagai negara. Risiko fiskal itu dibagi menjadi risiko ekonomi makro, risiko implementasi program dan kebijakan, risiko kewajiban kontingensi pemerintah pusat, dan risiko konsolidasi sektor publik. Adapun risiko jangka panjang yang menjadi perhatian pemangku kebijakan saat ini adalah pemulihan ekonomi akibat pandemi Covid-19.

Dalam RAPBN 2022, risiko fiskal yang berpotensi besar memberi dampak terhadap APBN adalah risiko yang bersumber dari kondisi ekonomi. Hal ini mengingat adanya penurunan aktivitas ekonomi selama pandemi Covid-19. Selain itu, risiko fiskal lain yang berpotensi menganggu keberlanjutan APBN 2022 adalah program percepatan infrastruktur, terutama penugasan BUMN, yang akan memengaruhi besarnya kewajiban kontingensi.

Pada peta risiko tersebut, sumbu X menunjukkan dampak (impact) risiko terhadap APBN, sementara sumbu Y adalah kemungkinan keterjadiannya (likelihood). Dampak dibagi ke dalam lima level, yaitu level 1 berarti sangat kecil, level 2 kecil, level 3 sedang, level 4 tinggi, serta level 5 sangat tinggi. Sementara itu, kemungkinan keterjadiannya dibagi ke dalam lima level, yaitu level 1 berarti sangat rendah, level 2 rendah/jarang, level 3 mungkin, level 4 sangat mungkin, serta level 5 hampir pasti.

Dalam peta risiko fiskal terlihat bahwa risiko yang mempunyai kemungkinan keterjadiannya paling tinggi dan dampak paling besar adalah risiko ekonomi makro terhadap pendapatan negara (kode A) dan risiko BUMN infrastruktur (kode H). Kemungkinan keterjadian kedua risiko itu berada pada level 3, sementara dampaknya pada level 4.

Dari hasil pemetaan Kementerian Keuangan, pendapatan negara tahun anggaran 2022 dihadapkan pada risiko yang bersumber dari ketidakpastian ekonomi, penurunan basis pajak, pendapatan jenis pajak tertentu yang sulit pulih, dominasi sektor komoditas dan perdagangan dalam penerimaan negara, sektor tertentu yang sulit dipajaki (shadow economy), dan situasi dan kebijakan pajak global.

Pandemi Covid-19 menyebabkan penurunan aktivitas ekonomi yang terefleksi pada penurunan pendapatan masyarakat dan dunia usaha. Penurunan aktivitas ekonomi itu membuat basis pajak turun dan setoran pajak berkurang. Selain setoran pajak, pendapatan negara juga berisiko turun karena pemberian sejumlah fasilitas dan insentif pajak dalam rangka pemulihan ekonomi nasional.

Di sisi lain, upaya membidik pajak digital untuk mengompensasi potensi pajak yang hilang masih dihadapkan sejumlah tantangan. Salah satunya adalah adanya sektor pajak tertentu yang sulit dipajaki dan belum tercapainya kebijakan pajak global. Sejauh ini pemerintah baru bisa memungut pajak pertambahan nilai (PPN) sebesar 10 persen atas pemanfaatan produk digital dari luar negeri. Pajak dibebankan kepada konsumen bukan perusahaanya.

KOMPAS/HERU SRI KUMORO

Menteri Keuangan Sri Mulyani menyampaikan keterangan kepada wartawan sesuai memngikuti Rapat Paripurna DPR di Kompleks Gedung Parlemen, Senayan, Jakarta, Kamis (20/5/2021). Rapat paripurna tersebut dengan agenda penyampainm pemerintah tentang Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-pokok Kebijakan Fiskal RAPBN 2022.

Selanjutnya, risiko fiskal paling besar dan kemungkinan keterjadiannya tinggi adalah BUMN infrastruktur. Risiko keuangan yang bersifat langsung terhadap APBN adalah pembayaran klaim terhadap pembiayaan BUMN infrastruktur yang memperoleh jaminan pemerintah. Sedangkan, yang bersifat tidak langsung adalah risiko keuangan yang dapat memicu kewajiban kontingensi APBN serta dampak lanjutannya ke perbankan dan pasar modal.

Dari assessment Kemenkeu, potensi risiko fiskal dari penugasan BUMN infrastruktur, antara lain, proyek secara ekonomi memungkinkan untuk dibangun (feasible) tetapi tidak sepenuhnya bisa berjalan terus (viable), perubahan regulasi termasuk penentuan tarif tidak sesuai dengan rencana pengembalian investasi, risiko operasional yang melekat pada pembangunan proyek infrastruktur, risiko operasional dari pengelolaan aset infrastruktur yang dapat menurunkan kinerja keuangan BUMN, serta tuntutan hukum.

Untuk meminimalkan risiko penjalaran (contagion risk) BUMN infrastruktur ke sektor keuangan, pemerintah akan melakukan pemantauan dan pengendalian risiko secara rutin. Hal ini karena peningkatan nilai pinjaman BUMN infrastruktur dari BUMN perbankan untuk membangun proyek prioritas dan strategis nasional berpotensi memunculkan risiko penjalaran ke sektor keuangan apabila BUMN infrastruktur mengalami gagal bayar pinjaman. Pemantauan risiko akan dilakukan melalui koordinasi dengan pengawas perbankan, Bank Indonesia, dan pemangku kebijakan terkait. (LITBANG KOMPAS)

Referensi