Maret lalu, Presiden Jokowi menandatangani Peraturan Pemerintah (PP) No 13 Tahun 2019 tentang Laporan dan Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Banyak kebijakan publik dibuat dan dilaksanakan di Indonesia. Ini kemudian dilaksanakan tahun ke tahun dengan penambahan anggaran yang semakin besar. Namun, jarang sekali dievaluasi apakah kebijakan itu telah mencapai tujuan.
Tampaknya mengevaluasi hasil pelaksanaan kebijakan publik berdasarkan data valid belum menjadi pola kerja penyelenggaraan pemerintahan. Undang-Undang No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah—yang telah diubah beberapa kali, terakhir dengan UU No 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah—memang mengamanatkan perlunya PP tentang Laporan dan Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan.
Laporan dan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah sangat perlu. Ini tidak hanya karena diperintahkan oleh Pasal 74 UU No 23 Tahun 2014 (karena menyangkut pelaksanaan urusan wajib dan pilihan yang diserahkan kepada daerah otonom provinsi dan kabupaten/kota). Laporan dan evaluasi perlu karena ada dana transfer ke 548 daerah otonom dengan jumlah semakin besar (Rp 756,77 triliun dalam APBN 2019). Evaluasi penting karena berbagai jenis pajak dan retribusi diberikan ke provinsi dan kabupaten/kota demi menaikkan pendapatan asli daerah (PAD). Ini harus dievaluasi.
Tulisan ini hendak menelaah PP tersebut, khususnya evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah (EPPD) oleh pemerintah pusat berdasarkan Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (LPPD). Dalam LPPD akan terlihat capaian kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pelaksanaan tugas pembantuan selama satu tahun anggaran.
EPPD terdiri dari: (a) penilaian atas capaian kinerja makro dan perubahan capaian kerja masing-masing indikator LPPD, dan (b) penilaian capaian indikator kinerja penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah. Pertanyaan yang perlu diajukan adalah apakah evaluasi yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat menyangkut evaluasi atas penyelenggaraan pemerintahan daerah (evaluasi atas pelaksanaan kebijakan publik) ataukah evaluasi atas hasil penyelenggaraan pemerintahan daerah (evaluasi terhadap hasil pelaksanaan kebijakan publik).
Tampaknya EPPD lebih merupakan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah daripada evaluasi atas hasil penyelenggaraan pemerintahan daerah. Bila EPPD merupakan evaluasi atas hasil penyelenggaraan pemerintahan daerah, maka tujuan evaluasi itu adalah meneliti dan menilai apakah hasil penyelenggaraan pemerintahan daerah mencapai tujuan kebijakan menyerahkan Urusan Konkuren (Wajib dan Pilihan) kepada provinsi dan kabupaten/kota sebagai daerah otonom yang ditetapkan sejak awal.
Tujuan penyelenggaraan pemerintah daerah
Baik dalam ratusan pasal yang terkandung dalam UU No 23 Tahun 2014 maupun dalam PP No 13 Tahun 2019 tak ditemukan apa yang menjadi tujuan penyerahan Urusan Konkuren (tujuan penyelenggaraan pemerintahan daerah) itu. Ternyata tujuan penyelenggaraan pemerintahan daerah dirumuskan dalam bagian ”Menimbang” (konsideran) UU No 23 Tahun 2014.
Bila diringkas terdapat dua tujuan penyelenggaraan pemerintahan daerah, yaitu (1) mempercepat kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, peran serta masyarakat, dan peningkatan daya saing daerah; dan (2) meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kedua tujuan ini disertai sejumlah rambu yang harus diperhatikan dalam mencapainya. Dalam mencapai tujuan pertama harus memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam NKRI.
Tujuan kedua harus dicapai dengan memperhatikan aspek-aspek hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah dan antardaerah, potensi dan keanekaragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. Kedua tujuan penyelenggaraan pemerintahan daerah itu dapat diukur secara kuantitatif dan kualitatif. Pemerintah, khususnya Kementerian Dalam Negeri berkoordinasi dengan kementerian teknis, seharusnya sudah menjabarkan kedua tujuan itu dalam bentuk indikator capaian.
Kesejahteraan rakyat akan dapat dicapai dengan cepat melalui peningkatan pelayanan publik yang berkualitas, merata, dan terjangkau; upaya pemberdayaan warga masyarakat sesuai dengan karakteristik ekonomi mereka; peningkatan peran serta masyarakat dalam proses pembuatan dan pelaksanaan kebijakan publik daerah; dan peningkatan daya asing daerah.
Karena jarak antara yang membuat kebijakan dengan masyarakat yang akan menjadi sasaran kebijakan sangat dekat, maka peran serta masyarakat dalam proses pembuatan dan pelaksanaan kebijakan akan lebih mudah. Karena jarak antara yang melayani dengan warga masyarakat yang dilayani sangat dekat, maka pelayanan publik akan dapat diberikan sesuai dengan harapan masyarakat.
Pemberdayaan warga masyarakat juga akan lebih mudah diwujudkan karena kepala daerah dan pemda serta DPRD tidak hanya dengan mudah berdialog dengan masyarakat untuk mengetahui jenis kemampuan dan keterampilan yang diperlukan, tetapi juga lebih mudah diwujudkan karena menyangkut lingkup daerah yang tidak terlalu luas.
Setidak-tidaknya itulah yang dikemukakan oleh para tokoh yang memprakarsai setiap pembentukan daerah otonom baru. Tujuan pertama tersebut akan dapat dicapai lebih cepat bila terjadi efisiensi dan efektivitas pemerintahan daerah.
Kedua tujuan itu sama sekali tak disinggung dalam PP No 13 Tahun 2019. Patut dipertanyakan apakah capaian kinerja makro dan capain kerja setiap indikator LPPD dan capaian indikator kinerja penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah berkaitan dengan kedua tujuan penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Pembinaan yang seharusnya dilakukan pemerintah terhadap daerah otonom adalah membantu dan mengarahkan daerah otonom mewujudkan kedua tujuan penyelenggaraan pemerintahan daerah itu. UU No 23 Tahun 2014 menguraikan secara panjang lebar pelayanan publik yang harus dilakukan, termasuk mengeluarkan Maklumat Informasi mengenai Pelayanan Publik.
Pada Pasal 354 UU itu baik DPRD maupun kepala daerah yang memimpin pemerintah daerah diwajibkan menyebarluaskan tak hanya informasi tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah, tetapi juga informasi tentang RAPBD dan setiap rencana perda lainnya kepada semua pemangku kepentingan, seperti berbagai organisasi masyarakat sipil, dan berbagai kelompok usaha besar, menengah, dan kecil. Berbagai unsur masyarakat akan dapat berperan serta bila mengetahui tidak hanya rencana pemda dan DPRD membuat kebijakan, tapi dapat membaca draf Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) dan draf rancangan peraturan daerah (raperda) yang sudah disiapkan.
Dimensi waktu
Untuk mencapai kedua tujuan itu, sudah barang tentu memerlukan waktu. Dimensi waktu ini juga penting karena masa jabatan kepala dan wakil kepala daerah dan masa jabatan anggota DPRD telah ditentukan secara jelas, maka kinerja mereka pada masa jabatan tersebut akan dapat dinilai. Karena itu, untuk mengevaluasi apakah kedua tujuan itu telah dicapai, Daerah Otonom Provinsi (DOP) dan Daerah Otonom Kabupaten/Kota (DOK/K) perlu diklasifikasi berdasarkan umur daerah otonom tersebut.
Pemerintah pusat dan DPR harus memiliki data tentang seberapa jauh DOP dan DOK/K telah mencapai kedua tujuan tersebut. Kebijakan pengembangan daerah otonom harus berdasarkan data yang valid, bukan berdasarkan kesan, pandangan mata, dan sejumlah kasus. Ketika pemerintah dan DPR menaikkan dana transfer kepada semua daerah otonom setiap tahun, atas dasar apa kenaikan itu dilakukan kecuali demi penyelenggaraan pemerintahan daerah?
Ramlan Surbakti Guru Besar Perbandingan Politik pada FISIP Universitas Airlangga, Surabaya, dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia
