Membangun Tata Kelola Kolaboratif
Mengapa ada ketidaksinkronan antara visi Presiden yang tertuang dalam berbagai program prioritas nasional, dengan cara birokrasi merencanakan dan menganggarkan program dan kegiatan yang basisnya urusan pemerintahan?
ilustrasi
Beberapa target pembangunan pemerintah belum sepenuhnya bisa dicapai, misalnya saja tingkat kemiskinan.
Jika pada 2019 angka kemiskinan 9,41 persen, pada 2022 angka kemiskinan masih 9,54 persen. Angka kemiskinan tak banyak bergerak, terutama jika dibandingkan dengan anggaran yang disediakan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Misalnya, pada 2019 sebesar 563 triliun, yaitu Rp 320 triliun untuk program pengurangan beban dalam bentuk berbagai bantuan sosial (subsidi) dan Rp 243,6 triliun dalam bentuk program peningkatan produktivitas melalui berbagai dana pembiayaan dan pengembangan usaha (sumber data: TNP2K, 2021).
Dengan dana Rp 563 triliun tersebut, program penanggulangan kemiskinan pada 2019 hanya bisa menurunkan kemiskinan 0,41 persen. Tahun 2021, anggaran program penanggulangan kemiskinan yang sebesar Rp 504,7 triliun bahkan tidak mampu mengurangi angka kemiskinan, dengan tingkat kemiskinan justru naik dari 9,78 persen tahun 2020 menjadi 10,14 persen pada 2021. Bisa saja hal ini disebabkan juga oleh faktor pandemi Covid-19.
Bagaimana kita melihat berbagai data ini dalam konteks pembangunan nasional yang diselenggarakan birokrasi?
Baca juga : Di Balik Turunnya Angka Kemiskinan
Ketidaksinkronan
Program prioritas pembangunan nasional yang dicanangkan Presiden Joko Widodo pada umumnya sudah sangat baik. Hanya saja, dalam desain perencanaan program, sering kali ditandai oleh berbagai aktivitas di kementerian dan lembaga (K/L) yang tidak berhubungan satu dengan lainnya.
Ada ketidaksinkronan antara visi Presiden yang tertuang dalam berbagai program prioritas nasional, seperti penanggulangan kemiskinan, dengan cara birokrasi merencanakan dan menganggarkan program dan kegiatan yang basisnya adalah urusan pemerintahan (sektoral). Setiap K/L masih berfokus pada urusan masing-masing, bukan dalam perspektif program nasional yang terintegrasi. Tahun 2021, dengan total dana Rp 504,7 triliun, program penanggulangan kemiskinan memiliki 65 program dan 128 kegiatan yang dikelola 16 K/L.
Apa yang dapat kita jelaskan melalui data ini dan pengamatan di lapangan? Ada empat karakteristik masalah utama perencanaan dan penganggaran program dan kegiatan pembangunan, termasuk penanggulangan kemiskinan.
Pertama, scattered (berserakan). Berbagai program dan kegiatan yang ada dalam Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) K/L tidak utuh dalam satu kerangka logis untuk mencapai outcome (hasil) dan dampak pembangunan yang ingin dicapai. Tiap-tiap program dan kegiatan berdiri sendiri dalam perspektif urusan setiap K/L dan tak terhubung satu dengan lainnya.
Bahkan, sering kali antarunit kerja di dalam suatu K/L juga tak terjadi keselarasan. Dapat diibaratkan, seperti bangunan permainan lego, antarbagian tidak bisa disatukan dengan lainnya.
Kedua, ego sektoral. Program dan kegiatan di tiap-tiap K/L memiliki ego sektoral yang tinggi dengan silo mentality yang sangat kuat. Koordinasi dalam perencanaan dan penganggaran kerap tidak mampu memecahkan budaya dan struktur silo/ego yang sudah terbentuk sejak lama di K/L.
Ketiga, duplikatif. Berbagai kegiatan penanggulangan kemiskinan sering kali direncanakan secara bersamaan di beberapa K/L; kegiatan yang sama ada di beberapa instansi pemerintah.
Dengan dana Rp 563 triliun tersebut, program penanggulangan kemiskinan pada 2019 hanya bisa menurunkan kemiskinan 0,41 persen.
Pada akhirnya hal ini akan menyebabkan masalah yang keempat, yaitu inefisiensi (tidak efisien). Hal ini karena berbagai program dan kegiatan tak memiliki outcome dan dampak yang jelas, tidak terukur untuk mencapai tujuan dari program prioritas nasional. Pada umumnya K/L hanya fokus pada tercapainya output kegiatan, terserapnya anggaran, dan terlaksananya kegiatan.
Apakah output yang dicapai dan kegiatan yang dilaksanakan bisa menjamin tercapainya outcome dan dampak penanggulangan kemiskinan sering kali terabaikan. Hal ini menjadi masalah utama, sebab selain output kegiatan tidak terhubung dengan outcome dan dampak suatu program yang dikelola oleh satu K/L, banyak program yang kegiatan yang tidak terhubung antar-K/L dalam satu kerangka logis joint outcome dan joint impact.
Akar masalah dan jalan keluar
Lemahnya koordinasi dalam perencanaan dan penganggaran pembangunan nasional kita sudah banyak diulas dan dikritisi. Namun, hal ini terus terjadi dalam penyusunan RKA K/L setiap tahun. Dapat dipastikan bahwa anggaran yang sangat masif sudah dikeluarkan untuk program penanggulangan kemiskinan tidak bisa secara cepat mengurangi angka kemiskinan.
Hal yang sama terjadi di berbagai program prioritas nasional, seperti ketahanan pangan, ketahanan energi, dan pengembangan usaha. Untuk mengurangi persoalan ini, ada beberapa hal yang dapat diusulkan. Dalam teori koordinasi, sejatinya ada sembilan tingkat koordinasi dalam organisasi (Metcalf, 2004). Tingkat yang paling rendah adalah penyusunan rencana dan pengambilan kebijakan oleh tiap-tiap K/L, tingkat kedua adalah komunikasi antar-K/L, dan tingkat ketiga adalah konsultasi antar-K/L dalam perencanaan dan pengambilan kebijakan.
Pada umumnya, proses koordinasi perencanaan dan penganggaran masih berada pada level ketiga, sedangkan idealnya koordinasi harus berada di level sembilan, yaitu kolaborasi dan integrasi dalam perencanaan dan penganggaran, termasuk strategi bersama pemerintahan untuk mekanisme pelaksanaan program dan kegiatan (delivery mechanism).
Untuk mengurangi persoalan ini, ada beberapa hal yang dapat diusulkan.
Untuk mencapai koordinasi level sembilan, dibutuhkan joint outcome dalam program prioritas pembangunan nasional. Dalam pengertian bahwa setiap program harus memiliki outcome bersama yang saling terintegrasi dalam berbagai kegiatan yang direncanakan dan dilaksanakan oleh K/L. Ibarat pemerintah ingin membuat sebuah mobil, setiap K/L yang diberi peran dan tugas harus memproduksi hasil suatu bagian mobil yang pada akhirnya bisa dipasang bersama.
Saat ini sudah ada Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP), di mana setiap ukuran kinerja instansi pemerintah sudah mulai terstruktur dengan lebih baik. Akan tetapi, SAKIP masih belum cukup kuat untuk mengintegrasikan berbagai program dan kegiatan lintas K/L karena masih berdiri sendiri. Karena itu, dibutuhkan Sistem Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (SAKP) yang merupakan sistem dan sarana untuk memaksa K/L yang terkait memiliki outcome bersama dalam menyusun program dan kegiatan.
Dengan SAKP, tidak saja akan terjadi kolaborasi kegiatan dalam pencapaian outcome dan dampak program pembangunan, tetapi juga kualitas kegiatan dan efisiensi anggaran. Indikasi tersebut dapat dilihat dari konsolidasi program, dan jumlah kegiatan yang akan berkurang secara signifikan, karena manakala suatu kegiatan tidak berhubungan dengan suatu outcome program, kegiatan tersebut harus dihilangkan.
Hasil efisiensi anggaran dari SAKIP sudah mencapai Rp 112 triliun pada 2020 (Kementerian PAN dan RB, 2021). Jika SAKIP terhubung dengan SAKP, akan lebih banyak lagi potensi efisiensi anggaran pembangunan yang bisa diperoleh. Oleh karena itu, Peraturan Presiden No 29 Tahun 2014 tentang Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah perlu segera dilakukan revisi menjadi Sistem Akuntabilitas Kinerja Pemerintah yang menjamin kolaborasi berbasis hasil bersama (joint outcome) lintas K/L dalam perencanaan dan pembangunan nasional.
Kolaborasi multisektor
Pada sisi lainnya, terkait proses penyusunan rencana kerja dan anggaran, Peraturan Pemerintah No 90 Tahun 2010 harus segera direvisi untuk membuka kolaborasi multisektor dalam perencanaan dan penganggaran. Selama ini pendekatan urusan (sektor) dalam perencanaan dan penganggaran tahunan sangat kuat karena basisnya trilateral meeting, bukan multilateral meeting.
Di samping itu, proses perencanaan dan penganggaran masih bersifat single loop learning karena tidak memungkinkan feedback dari pelaksanaan anggaran pada tahun yang berjalan. Demikian pula evaluasi akhir tahun dalam Laporan Kinerja Pemerintah Pusat (LKjPP) harus menjadi laporan pencapaian outcome dan dampak pembangunan dari kegiatan lintas K/L, bukan hanya sekadar laporan pelaksanaan kegiatan yang berorientasi penyerapan anggaran.
Untuk mencapai ini, diperlukan satu data dalam proses perencanaan dan penganggaran tahunan, serta sistem informasi berbasis teknologi yang bisa mengintegrasikan semua program dan kegiatan K/L (penyempurnaan sistem KRISNA dan SAKTI).
(Eko Prasojo Sekretaris Eksekutif Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional (KPRBN), Guru Besar Fakultas Ilmu Administrasi UI)
Eko Prasojo
